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—— 冯婉桢、吴建涛 中国教科院
制定普惠性幼儿园收费标准，满足社会公众对低价优质学前教育的需求，是政府增强学前教育普惠性的重要举措之一。但使用价格标准管理普惠性幼儿园的做法具有固化特点，使普惠性学前教育发展遇到了一系列问题，亟须弹性化变革。
固化的价格标准及其局限性
（一）价格标准的固化特征
☆价格标准固定，不能及时反映办园成本变化。全国绝大多数省市的幼儿园收费标准都是很多年才调整一次，而幼儿园办园成本每年随着物价指数的变化和幼儿园实际经营状况发生着变化。由于相对固定的价格标准不能适应幼儿园办园成本的连续性变化，而且教育行政部门对价格标准的调整常常滞后市场机制作用下的办园成本的变化，这些均导致普惠性幼儿园难以适应外部社会环境的变化。
☆价格标准统一，不能反映办园成本的园间差异。统一的价格标准不仅不能反映公办园间的办园成本差异，更不能反映公办园与民办园间的办园成本差异。与公办园相比，普惠性民办园大多要另外负担房屋场地费用和所有人员的工资福利，其办园成本与公办园有明显的差异。现行的价格标准统一了不同幼儿园之间的价格，让一些幼儿园面临收支不平衡的风险，尤其是普惠性民办幼儿园。
☆价格标准独立，不能与公共财政支持形成联动。价格标准和公共财政支持标准由政府部门分别设立，二者很难在幼儿园内部收支平衡中形成联动关系。公办幼儿园每年将保教费收入上缴公共财政，另从教育行政部门领取各项支出所需费用。其收费与所获得的财政支持之间没有明显关系，易造成公共财政的浪费或低效配置。普惠性民办幼儿园在接受政府指导价的同时，能够从政府部门获得一定程度的奖补，以弥补办园成本。但政府的“奖补政策力度不够，标准偏低”。政府也并没有对奖补措施与普惠性民办幼儿园的收费标准加以匹配，最终导致普惠性民办幼儿园的入不敷出，增加普惠性民办幼儿园运营的经济压力。
☆价格标准接近，不能充分反映幼儿园质量等级差异与提升成本。地方政府通常规定不同质量等级的幼儿园使用不同的收费标准，高质高价。但不同质量等级幼儿园的价格标准差异微弱，不能明显地反映不同质量等级幼儿园的成本差异，更不能体现幼儿园质量提升成本。质量提升成本是指幼儿园在质量提升过程中支出的费用。如果幼儿园增加投入以提升质量，但未能如期达到质量等级要求，就不能提高收费，那么其新增投入就无从支出。以北京市为例，一级、二级和三级园之间相近等级的收费标准仅相差 150 元/生/月。区域内幼儿园质量等级分布类似金字塔结构，幼儿园质量等级从二级提升至一级的困难程度明显大于从三级提升至二级。但是，收费标准中规定的两个级差的收费差距却是相同的。
☆价格标准偏低，不能激发管理者和教师工作积极性。普惠性幼儿园价格标准决定着幼儿园管理者和幼儿园教师的回报空间。在很多普惠性民办幼儿园中，教师工资完全依靠幼儿园收费来维持。一般情况下，教师工资福利要占到幼儿园收入的 60%～75%。
（二）固化的价格标准掣肘了普惠性学前教育的发展
☆普惠性学前教育规模扩增困难。扩增普惠性学前教育规模是当前学前教育发展的重要目标。但在价格标准不能实际、及时地反映办园成本变化和差异的情况下，普惠性学前教育规模扩增面临着诸多难题。普惠性学前教育对公共财政过度依赖，缺乏自我生存与发展能力。事实上，政府制定价格标准的做法虽稳定了家庭投入额度，却打破了家庭、政府和社会三方联合平衡普惠性幼儿园收支的现实机制，未能建立起三方合理分担学前教育成本、共同推进普惠性学前教育发展的动态机制。
☆普惠性学前教育资源配置效率提升困难。在价格标准与公共财政投入分离的情况下，普惠性学前教育的资源配置效率难以提升。在向普惠性幼儿园拨付公共财政资金时，教育行政部门很少评估公共财政投入、幼儿园收费与幼儿园办园成本是否平衡，以及公共财政投入与家庭投入在幼儿园办园成本中各自占据的比例。公办园通常能够获得充裕的公共财政支持，其资源闲置和浪费的现象屡见不鲜。普惠性民办园获得的公共财政支持常常不足或与需求不匹配，导致已经获得的或新获得的公共教育资源难以充分发挥效用。
☆普惠性学前教育质量保障与提升困难。首先，固化的价格标准难以助力普惠性幼儿园质量问题的解决。由于不能增加幼儿园的收入，一些民办园就想尽办法节约幼儿园开支。由于回报空间有限，一些管理者疏于管理，教师懈怠保教。其次，普惠性幼儿园质量提升的动力和可行性不足。一是价格标准的等级差异微弱，在一定程度上降低了普惠性幼儿园追求更高教育质量的动力。质量提升成本无从支付的状况，增加了普惠性幼儿园改革的风险。二是价格标准制约了教师的回报空间，使得普惠性幼儿园难以吸引高素质教师，学前教育质量难保证。三是普惠性幼儿园常常将有限的新增资源用于物质投入，不能持续改进幼儿园教育质量。公办幼儿园受制于公共财政支出制度的约束，难以将新增投入用于人员回报。一些普惠性民办幼儿园因教师流动大，亦不愿意将新增投入用于教师培养培训。一些普惠性民办幼儿园认为物质投入能更快、更直观地显现效果，所以，更愿意将新增投入用于环境或设备。
普惠性幼儿园弹性定价机制模型
（一）基本原理
政府应该改变限定普惠性幼儿园价格标准的策略，通过改革幼儿园定价机制保障普惠性幼儿园自身的运营与发展，增强学前教育的普惠性。如公式（1）所示，在基于价格的收费所得、政府财政投入与幼儿园办园成本三要素之间，普惠性幼儿园应保持基本的平衡关系。政府不能只是规定价格这一单一要素的水平或范围，而应在定价机制中确立不同要素间的弹性关系。
办园成本－财政投入＝收费 （1）
成本分担比例是构建幼儿园弹性定价机制的关键指标。在本研究中，弹性定价反映了财政投入、家庭负担与办园成本间的变化关系。研究需要在三个要素的动态关系中用适当的公共财政投入及其标准来维系幼儿园收入与支出的平衡，并保障家庭成本分担维系在合理的比例范围内，以保障学前教育的普惠性。幼儿园收取的保育教育费按照“非义务教育阶段家庭合理分担教育成本”的原则，统筹考虑政府投入、经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力等因素制定。有学者测算，我国的幼儿园成本分担比例应为“政府大约分担50%，家庭分担 25%～35%，幼儿园分担 10%～15%，社会分担 10%～15%”。鉴于目前我国学前教育成本分担主体实际上只有政府和家庭两方的局面，以及政府学前教育财政投入有待进一步增加的状况，本研究将家庭分担比例确 定 为 25% ～35% ，政 府 分 担 比 例 相 应 为65%～75%，即公式（2）。
65%≤财政投入/办园成本≤75% （2）
（二）模型的设定与选择
第一，反映物价指数对幼儿园办园成本的影响，以维持幼儿园收支的动态平衡。物价指数是反映各个时期商品价格水平变动情况的综合指标。如果物价指数大于 1，表示物价上升；如果物价指数小于 1，表示物价下降。但物价指数是一个滞后性数据。在预算新一年的幼儿园办园成本时，可使用上一年度幼儿园实际办园成本与上一年度物价指数相乘的做法，来估计本年度办园成本。由此推测，本研究加入对物价指数的考量，以增强幼儿园对社会环境变化的应对能力，即公式（3）。
上一年度办园成本×上一年度物价指数－财政投入＝收费 （3）
第二，在“可盈利、不分红”的非营利属性约定下，设置发展基金，用于幼儿园自身的建设发展与质量提升。普惠性幼儿园为非营利幼儿园，其获得的资金结余不能用于利润分配，只能用于幼儿园自身的发展与建设。幼儿园弹性定价机制模型中主动设立发展基金项目，将其与幼儿园办园成本并置固定，保障幼儿园可持续发展，减少幼儿园改革教育质量的风险。本研究将发展基金设定为幼儿园收入的 1%，即公式（4）、公式（5）。
上一年度幼儿园办园成本×上一年度物价指数＋发展基金－财政投入＝收费 （4）
发展基金＝1%×（财政投入＋收费）（5）
第三，使用质量变化系数凸显不同质量等级幼儿园的办园成本差异，激励普惠性幼儿园提升教育质量。全国各省市幼儿园质量等级评估中使用的质量等级数量不一。本研究假定将幼儿园质量等级分为五级。如果幼儿园质量等级从最低水平的一级上升到二级，那么，质量变化系数计为 1.1；如果质量等级从二级上升到三级，根据质量等级越高则上升变化越困难的原理，将质量变化系数计为 1.2；在质量等级为五级的情况下，最高质量变化系数为 1.4。反之，如果幼儿园质量等级下滑，成本核算中就计入反向质量变化系数，体现奖惩分明的原则，以激发普惠性幼儿园努力保障教育质量。例如，根据质量等级越低质量下滑对幼儿的消极影响越大的原理，幼儿园质量等级从五级降为四级，质量变化系数计为0.9；质量等级从四级降为三级，质量变化系数为 0.8；质量等级为一级，最低质量变化系数为 0.6。
第四，保障教师和管理者工资在政府调控下维持在合理的水平范围内，并支持教师和管理者工资随物价指数和幼儿园教育绩效灵活变化。一方面，提高幼儿园教师工资待遇，吸引优秀教师长期从教，解决普惠性幼儿园建设与质量提升中的难题。另一方面，使幼儿园管理者通过正当渠道获得合理回报，杜绝管理者降低质量获取利润的做法，激励管理者加强对幼儿园的投入与管理。合理的薪酬制度设计能够有效地激励管理者扩大普惠性幼儿园的规模，提高其资源配置效率和质量。这需要在定价机制中给予政府调控教师与管理者工资的主导权，规定政府财政投入与人员工资水平间关系，防止幼儿园支付给教师和管理者的工资过低或过高。同时，定价机制中需对教师工资和管理者工资进行捆绑处理，杜绝以往民办幼儿园降低教师工资获取管理回报的做法。定价机制要实现教师工资和管理者工资的同升同降。例如，政府可以规定普惠性幼儿园教师工资参考当地义务教育阶段教师工资水平发放，管理者的工资以教师平均工资为基数上浮，政府规定管理者工资的上浮幅度范围。在确定是否给幼儿园提供财政支持时，政府要将教师和管理者工资水平是否合乎规定要求作为考察标准与交换条件。
第五，纠正普惠性幼儿园对物质环境和设备过度投入，以及浪费物质资源的现象，提高资源配置效率。定价机制应弱化物质成本与幼儿园质量的关系，以及物质成本在办园成本中的比重，强化人力成本与幼儿园质量的关系和在办园成本中的比重。这需要在幼儿园成本核算中将人力成本与物质成本分离。同时，定价机制中应将教师工资、管理者工资、幼儿园发展基金、幼儿园教育质量等变量的关系设置成正相关关系。在幼儿园雇佣高质量的教师，支付的教师工资越高时，幼儿园管理者可以获得的工资也更高，幼儿园获得的发展基金就可能更多，幼儿园教育质量就可能得到明显的提高。为此，本研究将办园成本的计算方法设置为公式（6）。
幼儿园办园成本＝上一年度人员工资总额×物价指数×质量变化系数＋上一年度物质投入×物价指数＋发展基金 （6）
（三）模型的确立
综合以上考虑，本研究将公式（5）和公式（6）代入公式（1）中，得到公式（7），即呈现普惠性幼儿园定价机制。
上一年度人员工资总额×物价指数×质量变化系数＋上一年度物质投入×物价指数＋1% ×（财政投入＋收费）－财政投入＝收费 （7）
通过对公式（7）的简化演算得到公式（8），表示幼儿园收入与支出之间的关系。
（上一年度人员工资总额×质量变化系数＋上一年度物质投入）×物价指数＝99%×（财政投入＋收费） （8）
对公式（8）简单运算得到收费标准定价公式（9），即普惠性幼儿园弹性定价机制模型。
（上一年度人员工资总额×质量变化系数+上一年度物质投入）×物价指数/99%－财政投入＝收费 （9）
研究启示与展望
（一）研究启示
首先，弹性定价机制有利于普惠性幼儿园维持收支平衡，助推普惠性学前教育的规模扩增。在弹性定价机制的使用中，幼儿园收费与公共财政投入形成了动态调节关系，幼儿园自身可以及时通过调整收费或获得财政支持抵消办园成本的变化，有效地应对外部环境的变化，维持幼儿园的收支平衡。以吸引更多的幼儿园选择进入普惠性学前教育行列，扩增普惠性学前教育的规模。
其次，弹性定价机制为普惠性幼儿园的质量提升提供了发展基金支持，并鼓励幼儿园将新增投入用于人力资本，有益于普惠性学前教育质量的不断提升。弹性定价机制设置了幼儿园发展基金，为幼儿园质量提升提供了专门的支持。从模拟应用结果来看，在幼儿园教育质量提升或新增投入用于人力资本的情况下，普惠性幼儿园能够获得更多的发展基金。如果融入政府对普惠性幼儿园教师和管理者工资水平的规定，在弹性定价机制的运作下，普惠性幼儿园管理者能够正当地获得激励性报酬，教师工资能够得到有效的保障和提高，其管理和教育积极性能够被充分调动起来，普惠性学前教育质量就能得到不断提升。
（二）未来展望
弹性定价机制支持政府在普惠性学前教育管理中建立灵活的进入和退出机制，并保证财政投入的灵活性。依据弹性原则，本研究主张，根据幼儿园办园成本中家庭分担比例评价幼儿园是否具有普惠性，而不是简单地根据幼儿园收费多少来判断幼儿园是否属于普惠性幼儿园。在学前教育财政投入总额和分配标准确定的情况下，政府和幼儿园可以运用弹性定价机制计算各幼儿园的收费额度，依据幼儿园收费占其办园成本的比例评价其是否具有普惠性。这样，在保证幼儿园收支平衡的前提下，受办园成本和质量变化系数等因素的影响，普惠性幼儿园的收费可以是不同的，一所幼儿园是否具有普惠性也可以是动态变化的。
在财政支出能力或物价指数变化的情况下，政府部门可以动态调整财政投入力度，使普惠性幼儿园的成本分担比例维持在合理的水平范围，且不影响幼儿园及时通过调整收费来保持收支平衡。这使教育财政投入保持了一定程度的灵活性。
当然，弹性定价机制的效果需要配合其他普惠性幼儿园管理办法才能发挥良好作用。其中，最重要的是，加强对普惠性幼儿园办园成本核算的监督与检查，以及对普惠性幼儿园教育质量的评价与监督。在弹性定价机制的使用中，人力成本与物质成本的实际支出需要普惠性幼儿园报告和政府核查，教育质量变化系数需要依据幼儿园教育质量评价与督导工作的结果来设置，有赖于评估部门客观、公正的评价。
（文章来源：节选自2019年第5期《教育研究》。作者冯婉桢，系北京师范大学教育学部副教授；吴建涛，系中国教育科学研究院教育督导评估研究所副研究员）
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