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—— 专家团队：梁建章、任泽平、黄文政、何亚福
中国的生育率已经几乎是世界最低，未来会造成严重的社会和经济问题。导致低生育率的最重要原因，是孩子教育的负担过重。中国的升学和考试压力造成了教育过度内卷，家长不得不投入很多时间和金钱在孩子的教育上。中国独特的考试和升学制度加剧了教育的竞争和压力，并导致形成几乎世界最高的教育成本。本篇《教育和人口报告 学前教育篇》研究中国的教育成本及其对人口的影响，分析相关的制度原因并给出政策建议。
1、学前教育阶段
1.1 幼托基础数据
托儿所作为一种服务性福利机构，原本可以很好解决父母平衡工作与生活的问题。在计划经济时代，托儿服务在中国城市中非常普遍，很多企事业单位都开办了托儿所，员工在上班时可以把小孩放到其中托管。但是随着中国经济社会的转型，福利性的托儿服务体系被全面废止，大量单位办的托儿所在改制中被裁减。
目前，我国严重缺乏3岁以下的托儿服务，这给家长特别是母亲带来了很大的挑战。因为缺少托儿所，夫妻双方很可能需要有一方暂停工作照看孩子。但与此同时，越来越多的家庭又需要依靠双份收入才能足够应付开支。这样的矛盾，增加了育龄家庭的生育焦虑。虽然目前也有一些幼儿园提供日托服务，但整体数量有限，而且对小孩入托年龄有严格限制。
上述问题已经引起了来自政府的高度重视，2019年5月9日，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出三方面的任务举措：一是加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，落实产假政策；二是加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度，支持和引导社会力量依托社区提供婴幼儿照护服务；三是规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，加强婴幼儿照护服务专业化、规范化建设。
但在政策逐步得到落实的漫长过程中，依然存在暂时性巨大的缺口。根据教育部2020年“学前教育分年龄幼儿数（总计）”公告统计的教育机构数据，所有3岁（不含）以下幼儿入园人数加总在园人数为79.6万人。
表1：2020年全国3岁以下幼儿在园/班数（按办学机构）
表格资料来源：教育部、育娲人口
2021年7月21日，国家卫生健康委员会人口家庭司司长杨文庄在国新办发布会上说，目前我国3岁以下婴幼儿约4200万，其中三分之一有比较强烈的托育服务需求。但调查显示，我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右，按照这一数字换算，入托人数还不到231万，供给缺口非常巨大。
截至2021年底，我国每千人口托位数是2.03个，即200多万个托位数；而根据“十四五”规划《纲要》，到2025年，希望实现平均每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个，托位总数可达640万个左右，两者还有400万个左右托位的差距。
从已公布的数据来看，不同城市的托位数差距较大。如山东济南，已有769所托育机构，提供托位3.6万个，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到3.91个，位居全国前列；根据浙江省公开信息，截至2021年10月底，全省共有各类托育机构3959家，总托位数15.95万个，每千人拥有托位数约2.47个。
但还有很多城市低于目前的平均托位数。2021年7月，根据山东青岛当地媒体发布的信息显示，目前青岛托育机构（含幼儿园托班）438个，可提供托位14208个，每千人托位数仅1.41个。2021年7月，根据郑州市政务公开的信息，目前全市共有各类托育机构340家，共设托位数17120个。按人口普查的数据计算，郑州的千人托育位仅为1.36个。
根据相关媒体的不完全统计，至少有13个万亿GDP城市发布了2025年托育发展计划，但是托育缺口达到近50万个。
1.2 学前教育的经济投入
根据育娲人口研究《中国生育成本报告2022版》中对于每个家庭在孩子不同成长阶段的养育成本的估算，0-2岁婴儿的养育成本，我们假设与人均消费支出相同，则平均每年为21559元，三年共64677元。3-5岁孩子的养育成本，在人均消费支出的基础上，再加上平均每月1000元（即每年12000元）的幼儿园或学前教育支出，则平均每年养育成本为21559+12000=33559元，三年共100677元。
上述发生在学前教育阶段的经济支出，大部分需要由家庭自行承担，显然会加剧工薪家庭的负担，从而在一定程度上抑制年轻夫妻的生育意愿。所以如果要提升生育意愿，就需要政府提高在该领域的经济投入，帮助分担对于0-5岁幼儿的经济投入。
表2：0-5岁孩子的养育成本
表格资料来源：育娲人口
欧盟国家和OECD国家平均花费在0-5岁6岁以下）幼儿的公共开支占GDP比例平均为0.7%，其中冰岛、瑞典和挪威等北欧国家占比最高，超过1%，以上数据均明显高于中国。一些OECD国家，花费在0-2岁幼儿的公共开支占GDP的0.5%及以上，例如，2017年的数据显示，政府用于0-2岁小孩的财政开支占GDP比例，法国和挪威均为0.6%，而生育率较高的瑞典，这一比例已经超过了1%。
图1：部分国家花费在0-5岁幼儿公共开支占GDP的比例（%）
表格资料来源：育娲人口
1.3 幼儿园入学率和未来入园人数预测
相比3岁以下婴幼儿的超低入托率，针对3至5岁孩子的幼儿园覆盖率则要高得多。根据教育部发布的《2021年全国教育事业统计主要结果》的数据，2021年，全国共有幼儿园29.48万所。在园幼儿4805.21万人，其中，普惠性幼儿园在园幼儿4218.20万人，普惠性幼儿园覆盖率达到87.78%。近5年的相关数据如下表，无论在园人数还是入园率都处于稳步提高的趋势，基本满足了该年龄段儿童的教育需求。
图2：2015-2021年中国学前教育毛入学率和在园幼儿数
表格资料来源：教育部、育娲人口
中国目前在学前教育阶段面临的现实困境，一方面是0-3岁幼儿的托育服务存在着严重的供给缺口，另一方面，随着未来出生人口的下降，目前针对3-5岁儿童提供的幼儿园服务可能从高覆盖率进一步演变到供给过量。
根据育娲人口研究《中国人口预测报告2021版》，在中预测情形下，中国出生人口将在今后2-3年内跌破一千万。随着中国出生人口的下降，未来3-5岁儿童的人口数量也对应下降，下图中橙色的折线展示了2019年到2029年出生的儿童数量，即未来十年幼儿园入园人数的预测，可以看到下降的幅度非常大。因此，幼儿园现有的供给可以基本满足未来入园儿童的需求，甚至可能出现过剩的现象。托儿所的严重短缺和幼儿园的相对饱和，反映出现有幼托服务体系的结构失衡。
图 3: 未来十年中国幼儿园入园人数预测
表格资料来源：育娲人口
1.4 入托率国际比较
相比中国不到6%的幼儿入托率，荷兰、法国、挪威等国3岁以下婴幼儿入托率均超过50%，经合组织国家3岁以下婴幼儿入托率平均为35%，欧盟国家3岁以下婴幼儿入托率平均为32.7%。与这些数据相比，中国现有的入托率处于垫底位置，足见幼托服务的严重不足。
图4：部分国家0-2岁婴幼儿入托率（%）
资料来源：中国数据来自于国家卫健委，其他数据来自于OECD2017年数据
1.5 托幼服务和生育率的关系
如果社会能够提供高质且廉价的幼托服务，则年轻父母尤其是母亲不必被长期束缚在幼儿身边，从而得以延续之前对于个人事业的追求。而当生育对于职场生涯的阻碍被明显消减之后，自然会打消年轻父母对于生育更多子女的顾虑，从而带动生育意愿和生育率的提升。
图5：部分国家0-2岁入托率和生育率的关系
资料来源：国家卫健委、世界银行、OECD、育娲人口
2、政策建议
中国的入托率不到5%，比其他国家低得多。如果找不到托儿所，养育幼儿的负担将主要落到年轻父母的身上，或者牵连其上一辈老人无奈地参与其中，又或是被迫承受愈加高昂的保姆费用。目前政府方面已出台包括《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》在内的一系列政策文件，但如果希望真正改变上述局面，还需要在政策实施过程中设定更多的量化标准。建议大量建设托儿所，而且由政府承担大部分的营运费用，把0-3岁孩子的入托率提高到50%左右。要实现这一目标，政府有必要直接或者牵头兴建至少十万个幼托中心。按照0-3岁有4000万儿童计算，每个儿童补贴20000元的营运费用，结合50%的入托率目标，每年大概需要4000亿左右的财政补贴。
文章来源：选摘自育娲人口研究《中国教育和人口报告2022版学前和基础教育篇》
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