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自2002年12月28日《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)颁布以来，我国民办教育走上了依法发展的道路，民办教育与公办教育共同发展的新格局逐步显现。但由于《促进法》自身和相关法律、政策不完善，现实中民办教育发展也面临着许多困难和问题，迫切需要对其加以修订完善，在变化了的形势下更好发挥对民办教育的促进作用。此次《促进法》修订社会期望值很高，教育界更是寄予厚望。
民办教育发展要解决的问题很多，但核心问题是三个：一是民办学校营利性和非营利性分类管理、取得合理回报的问题；二是民办学校法人属性问题。三是落实民办学校的办学自主权问题。针对这些问题，我们提出以下建议。
一、构建民办学校分类管理制度框架
《促进法》应将民办学校划分为营利性和非营利性学校两类，举办者自行申报，政府分类管理。营利性民办学校按照企业管理，照章纳税、产权归己，自主经营、自负盈亏，政府一般不予补贴，学校不享受国家对公益事业单位的优惠政策；非营利性民办学校属于公益性机构，举办者是捐赠办学，办学结余不得分红和取得利润，不能从办学中拿走一分钱，但政府可以补贴学校，学校可以享受国家对公益事业单位的优惠政策。
分类管理的主要内容是，对营利性和非营利性民办学校，在产权、财政、税收、会计、土地、收费、招生、贷款、社保等方面，实行有差别的管理办法，建立公办、民办学校及营利性、非营利性民办学校之间公平竞争的制度体系。
鉴于我国将长期处于社会主义初级阶段，以及现阶段我国民办教育主要特征是投资（出资）办学而非捐资办学的基本国情，基于公平正义的价值原则，我们建议在构建民办教育分类管理制度体系时，应着重解决以下问题：
1. 在修法或出台有关政策时，要明确举办者出资及累积资产的归属。“举办者办学投入资产视同充公或捐赠”的政策可能会导致举办者的“政策性恐慌”。为避免出现“逆向选择”和“公地悲剧”，对于非营利性民办学校出资及累积资产的处置，应兼顾举办者的实际利益，由国家确定基本原则，授权地方政府制定资产分割的具体操作办法。
2. 鉴于民办学校教师与公办学校教师同样从事国家教育事业，在修法或出台政策时，应参照实行公办学校教师的待遇和社保分担机制，确保民办学校教师在社会保险、工资水平、住房待遇等方面，与公办学校教师享有同等权益。
3. 在加大扶持的同时，要加强规范管理。尤其要针对非营利性民办学校，制定会计、财务等制度，加强监管。只有这样，才能让捐资办学的民办学校得到政策性资源的最大支持，非捐资非营利的民办学校获得清清白白的政府奖励，营利性民办学校坦坦然然获取经济利益。
4. 在修订《促进法》或出台有关政策时，将“合理回报”制度调整为“奖励”，由中央政府确定基本原则和程序，授权县以上政府制定具体操作办法。现行《促进法》之所以将“合理回报”这一规定放在“扶持与奖励”这一章中，就是从立法上认定“合理回报”的性质不是企业利润，不是股份和分红，而是对民办学校出资人的奖励。此次修订《促进法》，应径直将这一概念还原为“奖励”。现行《促进法》第51条可以修订为：
民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，可以利用办学结余对出资人给予奖励。
学校对出资人的奖励办法可从以下三种选择，写入学校章程常年执行或者由董事会每年议定：（1）参照银行同期利率两倍的标准；（2）参照办学结余15%～20%的标准；（3）参照办学总收益3%的标准。
二、将非营利性民办学校的法人性质界定为自收自支事业单位法人
关于民办学校的法人性质，我国《民办教育促进法》中没有规定。而现实中，非营利性民办学校却无法登记为事业法人，而是按照国务院出台的《民办非企业单位单位登记管理暂行条例》（1998年）登记为“民办非企业组织”，而有关民非组织的的法律法规尚不完整，政策也不配套，导致民办学校在办学实践中处在“非驴非马”的境地。如教师养老保险执行的就是企业职工养老保险政策，导致民办学校教师退休待遇与公办学校教师相比，相差近半。税收方面，有些民办学校被作为企业征收营业税、企业所得税等，但贷款的时候执行的却是事业单位“不得抵押贷款”规定。财务管理执行的既不是事业单位会计制度，也不是企业单位会计制度，而是非营利组织会计制度。这种拼装型的政策制度体系，是无法引导和规范民办教育事业健康发展的。
建议此次在修订《促进法》中增加规定，非营利民办学校是自收自支的事业单位法人，并且要求国务院同步修订《事业单位登记管理暂行条例》（2004年修订），将非营利民办学校依法纳入事业单位管理。
三、厘清政府监管权力与学校办学自主权的权利边界
政校关系是办学自主权能否落实的根本所在。十八届三中全会提出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，减少直接、微观的管理行为。这就要求包括教育、物价、财税等有关部门依法落实民办学校办学自主权，将招生、收费、课程设置、教师招聘、专业规划等权利充分完整地赋予民办学校，不打折扣。允许民办学校在法定规模内自主招生，各地不得为民办学校跨区域招生设置障碍。允许民办学校根据国家课程标准的要求，自主挑选或编写教材，自主设置课程和专业，自主开展教学试验。允许民办学校根据教师准入标准，自主招聘教职员工。收费方面，除普惠性民办学校（幼儿园）、与政府签订购买服务协议、接受政府资助协议等非营利性的民办学校外，应允许营利性民办学校自主确定收费标准，依照市场机制进行办学。要在法律法规的范围内，通过设定政府权力边界，建立有效的监管机制。通过落实办学自主权，激发民办学校的发展动力和活力，形成“保底靠政府，繁荣靠市场；保底保到位，放开放彻底；底线有保障，创造无止境”的教育开放格局。
（作者系全国政协委员、中国民办教育协会副会长、民进中央委员、民进上海市委副主委、上海教科院副院长）
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