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（十二届全国人大三次会议第 号议案）
2015年3月5日
一、案由
具有中国特色的民办教育促进法是建立在1997年7月31日国务院发布的《社会力量办学条例》的基础上，引导民办教育健康发展，各级民办教育规模社会影响力大幅提升，所占全国比例逐年提高，经过十七年的实践探索发挥了重要作用。截至2013年底全国共有各级各类民办学校（教育机构）16.98万所，其中民办幼儿园13.35万所，民办普通小学5407所，民办初中阶段学校4535所，民办高中阶段学校4857所，民办高校718所，民办其他高等教育机构802个；民办学历教育在校学生4078.3万人，其中，民办幼儿园1990.3万人，占48.8%；民办小学628.6万人，占15.4%；民办初中阶段学生462.3万人，占11.3%；民办高中阶段学生439.6万人，占10.8%；民办普通本专科在校学生557.5万人，占13.7%；民办其他高等教育机构学生87.99万人。从2011年底至2013年底，民办教育在党和政府积极鼓励之下，虽然各类民办教育机构有所增加，但随着教育成本的不断攀升，在校生数反而明显减少，特别是民办小学、初中、高中和高等学历教育在校生减速较快。
随着经济社会对各级各类教育和专业技术人才的迫切需求，民办教育促进法彰显出不完善及由此形成的执法偏差与不公正性。现有民办学校与公办学校同等法律地位和保障民办学校的办学自主权及部分界定条款，在适用过程中出现一些比较突出的问题，已经不能适应新时期民办教育工作的发展需要，甚至制约了各级各类民办教育的健康发展，亟待进行必要的修改完善。理由如下：
1．条文不详定性不准缺乏可操作性。我国民办教育促进法第十条“设立”指设置民办教育机构的基本原则和必要条件的实际内涵没有明确规定，基本原则的法律概念不准确，在实践当中很难准确把握，民办学校遇有司法问题也不好操作。如：各级各类民办教育的举办者，有企事业单位、社会团体和公民个人举办的民办学校是以营利为目的还是不以营利为目的公益性教育机构？虽然各级各类培训机构由劳动保障部门审批，但国务院和各级教育行政部门审批的各级各类学历教育机构他们应该如何界定；不以营利为目的不等于不盈利，在法律上应该要有具体规定。
2．条文缺失适应条件内容不详。对申请筹设民办学校的外延和内涵没有准确界定。如对筹设学校校舍面积、办学章程、教师队伍结构、设备设施、举办人学历、健康状况等等，这些硬指标属于基本条件，教学场地校舍是租赁或是自有等等，举办教育机构特别是学历教育必须具有与教育教学相适应的校舍面积、设备设施，现行的法律法规中均无详细规定。
3．正式设立民办学校缺乏保障条款可操作性不强。如培养目标、办学层次、教学校舍、生均面积、实习基地、设备设施等等，正式设立民办学校、教育教学场所、校舍生均面积等必须相适应，是教育机构最基本要求在立法中不能没有明确规定。
4．适用范围混乱不科学无公平性可操作性。学历教育与非学历教育培训机构都采取许可制度，降低了学历教育门槛，两者不能适用同一个法律概念。我国民办教育促进法第十七条规定，“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。审批机关对不批准正式设立的，应当说明理由。”由此可见，以上由国务院教育行政部门、省级人民政府和地方人民政府审批的各级各类民办学校（培训教育机构）适应条件完全相同。由于民办高等教育、各类中等专业教育、义务学历教育与各级各类培训机构适应范围没有区分，在实践操作中一概而定，失去了公平性。学历教育特别是高等学历教育与各级各类非学历教育、部门合作办学的教育机构、培训机构的具体功能不同，高等学历教育专科是2-3年，本科4-5年，研究生3-4年，中专也是2-3年，义务教育9年，高中3年。企业合作办学一般是几个月到一年不等。所以，办学许可证两者之间是不能相互替代的。学历教育与非学历教育培训机构缺乏区分界定，而且办学许可证有商业含量，不宜适应公益性学历教育，只能作为非学历教育、培训机构的办学许可。
5．缺乏“党团组织”界定适应法律不完善。民办教育促进法第十九条规定，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”。而没有要求党团组织建设，民办学校党团的组织机构在法律上缺乏完善，在实践工作中很难准确把握。如民办学校教师、学生要求加入党的组织、团的组织等等，民办学校引进高素质人才大部分都是中共党员，他们的党团关系怎么界定，如都寄存到人才交流中心，增加了他们负担，本校教师、学生申请加入党团组织等在现行法律法规中概无详细规定。
6．同等法律地位没有明确规定。民办教育促进法第二十条“备案”指民办学校组织机构，“学校理事会或董事会由五人以上组成，设理事长或董事长一人。理事长、理事或董事长、董事名单报审批机关备案”。这样简单的“备案”概念不清，有较大的随意性。民办普通高等学校早已在几年前组织部门参照同级同类公办学校委派相应级别的党委书记，而民办学校组织机构理事长、理事或董事长、董事其法律地位没有相关规定，在实施过程中没有可操作性。民办教育事业在现行法律中已经明确民办学校与同级同类公办学校具有同等的法律地位，只有约束没有同等实施办法，缺乏同等法律地位详细规定。
7．“职权”范围的界定内容不详缺乏可操作性。民办教育促进法第二十一条对“职权”的界定缺乏可操作性，现行法律“职权”的界定对民办教育的发展起不到促进作用，甚至制约了民办教育健康发展，降低了民办学校最基本的要素和自身保护的基本权益。如，学校章程、教学科研、专业设置、自主招生、本单位设备设施经费使用、外来非法干扰、民办学校现按企业办养老保险、职称评定、研究型人才培养等等，只有计划经济模式的约束，没有教育公益性的公平，同样没有详细规定。
8．应依程序“核准”民办学校校长任职资格。民办教育促进法第二十三条规定“民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，年龄可以放宽，并报审批机关核准”。界定不准确，无法操作，如民办本科院校审批机关是教育部，而往往核准是审批机关下属一个部门在一张基本情况表格上签个年月日盖个部门章，就算是核准了，一个没有法人资格的部门核准一所具有法人资格的大学校长任职，显然是违法行政的作法。有些比较负责任的部门签个“同意”。由于核准程序无具体规定，执行起来就未按程序规范操作，民办学校的合法地位就无法保证，这样“核准”的方式，不利于民办教育规范发展更没有合法性。
9．应确定民办教育收费标准由学校制定申报备案公示。促进法第三十七条“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门‘批准’并公示”。前面讲对受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，紧接下来报有关部门“批准”，到底是学校制定还是有关部门批准，法律界定模糊，最后在执行过程中严格审查批准，学校毫无制定的权利，民办学校在国家没有经费资助的情况下，举办人自筹资金投入教育事业，在确保社会平衡和区域差别的原则上学生又能自愿接受的前提下，对民办教育自定收费标准报有关部门备案是可行的，应该在法律上明确规定。
10．同等税收优惠政策缺乏可操作性。民办教育促进法第四十六条和第五十条对“税收优惠”的内涵没有明确规定，税务部门在实践中很难与公办学校一致的区分，导致一些部门明目张胆或变相地向民办学校收取各种税费，如民办学校学费收入、住宿费收入、校内师生服务社、教师学生创业基地、征用校舍土地、拆迁费、青苗费、报建费、新建扩建等，民办教育基本上没有完全享受到与公办学校同等的税收待遇，现行法律法规没有详细规定，严重影响了国家对民办学校与公办学校同等的税收优惠政策的有效实施。
11．条款简单缺乏有力的扶持措施。民办教育促进法部分概念模糊，操作性不强，条文简单，缺乏有力的扶持措施。政府、社会公民对民办教育理解不够，有些政府部门用文件的方式禁止用人单位招聘民办学校毕业生就业，限制民办学校学生到公立企事业单位实践见习实习和就业，甚至参与竞聘招考资格都不准，文件网络公开歧视、制约民办学校发展。
12．缺失救助保障条款。现行的民办教育促进法对学校的定位，学历教育与培训机构的区别，组织机构、学校管理、教学科研、专业设置、招生就业、养老保险、外来干涉、党团组织的建设、职称评审、优惠措施等等都没有详细规定，严重缺位，严重制约了民办教育的健康有序发展。
二、案据
1．《中华人民共和国民办教育促进法》第十条：设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。
民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。
2．《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条：申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料：
（一）申办报告，内容应当主要包括：举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等；
（二）举办者的姓名、住址或者名称、地址；
（三）资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权；
（四）属捐赠性质的校产须提交捐赠协议，载明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。
3．《中华人民共和国民办教育促进法》第十四条：申请正式设立民办学校的，举办者应当向审批机关提交下列材料：
（一） 筹设批准书；
（二） 筹设情况报告；
（三） 学校章程、首届学校理事会、董事会或者其他决策机构组成人员名单；
（四） 学校资产的有效证明文件；
（五） 校长、教师、财会人员的资格证明文件。
4．《中华人民共和国民办教育促进法》第十八条：民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。
5．《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。
6．《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条：学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。
学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。
7．《中华人民共和国民办教育促进法》第二十一条：学校理事会或者董事会行使下列职权：
（一） 聘任和解聘校长；
（二） 修改学校章程和制定学校的规章制度；
（三） 制定发展规划，批准年度工作计划；
（四） 筹集办学经费，审核预算、决算；
（五） 决定教职工的编制定额和工资标准；
（六） 决定学校的分立、合并、终止；
（七） 决定其他重大事项。
8．《中华人民共和国民办教育促进法》第二十三条：民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，年龄可以适当放宽，并报审批机关核准。
9．《中华人民共和国民办教育促进法》第三十七条：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。
民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件。
10. 《中华人民共和国民办教育促进法》第四十六条：民办学校享受国家规定的税收优惠政策；第五十条：新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。
三、方案
1．明确民办学校赢利性质。举办民办学校任何组织和个人不得以营利为目的。明确不以营利为目的不等于不营利。一是民办教育同样是公益性事业单位，民办教育的举办者必须要具有发展中国特色社会主义教育事业的积极性和奉献精神，愿意为祖国教育事业作出贡献，其办学宗旨是服务发展国家教育事业，所收取的费用只能用于日常教学支出，如以营利为目的就不宜举办学历教育。
2．确定申请筹设民办学校基本条件。现行法律对申请筹设民办学校的基本条件不完善，应该明确举办人学历要求、健康状况、教师结构、与规模相适应的校舍（租赁）生均面积、办学章程。申请筹设民办学校的基本条件缺位就无法有效实施，应该规范予以明确。
3．明确申请正式设立民办学校基本条件。现行教育法与民办教育法不一致，教育法第二十六条第三款有符合规定标准的教学场所及设施、设备等，而民办教育促进法第十二条申请筹设民办学校和第十四条申请正式设立民办学校都没有举办民办学校基本条件的规定，应该予以明确，申请正式设立民办学校要具有符合规定标准的校舍面积与规模相符的教学场所及设备、设施。
4．规范办学许可证的适应范围。学历教育和非学历教育、培训机构是两个从根本上不等同的客观事实，在法律上应区别对待，民办高等学历教育在审批机关论证评审获准后与公办学校一样采取文件确认办学资格。办学许可证只适应非学历教育、培训机构、合作办学，不宜适用于经政府指派专家考察论证由政府批准的各级各类学历教育。
5．明确界定民办学历教育机构党团组织。党的十八大确定坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜的核心就是坚持中国共产党的领导。民办学校理事会或董事会、院务会是行政机构，学校教师、引进各类人才、学生申请加入党的组织和团的组织受到制约，建议在法律中明确界定民办学历教育机构应当与公办学历教育机构一样设立中共党团组织。
6．明确公办学校与民办学校同级同等的法律地位。民办普通高等教育在几年前国家就参照同级同类公办学校任职条件行政级别委派党委书记到民办高校任职，对民办高校的最高决策组织机构没有详细规定，而组织按行政级别委派到民办高校的党委书记与没有任何行政级别的民办学校理事会、董事会自然产生了明显的差异，不利于民办教育事业科学发展。为促进民办教育高质量健康发展，建议增加民办学校与公办学校具有同级同等的法律地位，保障民办学校组织机构工作的有效实施。
7．明确学校理事会或者董事会职权范围。详细规定相应的办学自主权，建议增加按章程自主管理，组织实施教育教学科研活动；根据社会需求自主设置专业、自主招生、举办研究生教育；自定收费标准、管理本单位设备设施和经费使用；拒绝任何组织和个人对学校教育教学活动的非法干涉；根据学校教育教学需要征用土地、扩建校舍；设立实验实习教学基地；法律法规规定的其他权利。增加国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。
8．规范校长任职备案制度。根据我国民办教育促进法，民办学校参照同级同类公办学校校长任职条件聘任校长，并报审批机关批准，其内涵模糊，由于缺乏详细规定，审批机关委托其下属部门在简历原表格上签上“同意”就作为批准了，降低了民办学校校长的含金量，没有达到“参照同级同类公办学校”校长任职的基本要求。因此，应该明确民办学校校长任职条件、行政级别、任职时间等法律规定。
9．建立完善民办学校收费备案制度。现行法律对民办学校收费项目和标准明确由学校制定，后面紧接着要求报有关部门批准，由学校自定收费项目和标准与报有关部门批准是两个不同的概念，如果采用批准的方式就必须经有关部门进行严格的物价成本核算、听证等等程序后再批准，而现在我国民办教育的收费项目和标准基本上是批准，批准过程的索拿卡要十分严重，有关部门不但没有放权，借故推销巨额索取，各种年检和收费年检核查年复一年，次数频繁，就连教材与图书商自愿给民办学校返回的折扣都被没收或罚款。由于法律法规缺乏详细规定，民办学校办学自主权无法得到有效保障。
民办学校应该与公办学校一样纳入国家财政生均拨款制度，同时，应根据地区差别，在其社会普遍基本能承受的前提下应当适当放宽。因此，建议将民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门“备案”并公示。
10．明确民办学校享受同级同类公办学校同等的税收优惠政策。民办教育事业在法律上已经纳入国民经济和社会发展规划，国家实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的十六字方针，并已经正式定性“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。因此，应明确界定民办学校享受同级同类公办学校同等税收优惠政策，以鼓励民办教育事业良性循环发展。因此，建议国家制定强有力的扶持措施，用法律来保障民办教育事业健康发展。从目前看，民办教育法部分概念模糊，条款表述相互矛盾，缺乏救助保障措施。地方政府将民办学校教职工纳入企业养老保险范畴，严重挫伤了民办学校师生感情，严重制约了民办教育事业健康有序发展，修改完善构建一部科学规范的民办教育促进法已经是刻不容缓的时候了。
（作者系全国人大代表、中国民办教育协会副会长、长沙医学院董事长）
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